2015年地方债务管理正式拉开序幕,发行地方债券成为地方唯一的融资方式。2015~2017年5月已累计发行地方债券共计11.23万亿元,其在化解地方债务风险、防范区域性金融风险等方面取得了明显成效。但与此同时,地方融资过程中仍存在地方及融资平台违法、违规利用储备土地进行融资、地方土地资产对专项债券无法对应导致专项债券市场化程度欠佳等问题。为了进一步规范地方融资,防范地方债务风险,2017年6月1日财政部、国土资源部印发了《地方土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号,以下简称“62号文”),对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确,以推行项目收益和融资自求平衡的地方债务管理新理念。62号文是对《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号文)的延续,将进一步规范各地方土地储备和债务管理。具体内容中债资信点评如下:
1、建立了专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务保障机制和与之配套的债务周转机制,能够更加清晰地测算地方可承担的债务规模及地方土地资产对债务的保障程度。62号文是对国土资发〔2012〕162号和财综〔2016〕4号文的延续,再次强调土地储备融资的唯一来源为地方专项债券。相较于4号文,62号文建立了专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务偿付制度,即通过对应土地储备项目取得土地出让收入来债务本息,不得通过其他项目对应的土地出让收入到期债券本金。通过该债务保障机制,项目收益和融资自求平衡,偿债资金来源明确,能够更加清晰地测算地方可承担的债务规模及地方土地资产对债务的保障程度。但若遇到储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,62号也明确“不能到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转,项目收入实现后予以归还”。
2、细化专项债券品种,有利于增强地方债券信息透明度,提升专项债券市场化水平,科学防范专项债务风险,未来或将推出收费公专项债券等其他类型债券品种。此次推出土地储备专项债券,通过将原来集中发行和管理的专项债券,进一步完善为按性基金收入项目类型发行和管理,地方专项债券管理日益精细化。按性基金收入项目类型细化专项债券品种,将增强地方债券的透明度,债券投资者可根据对应资产质量以及预期收入水平对地方专项债券科学合理定价,提升专项债券的市场化水平,同时,借助市场的力量,反过来约束地方举债行为,科学有效防范专项债务风险。此外,根据性基金收入项目分类判断,未来财政部或将在土地储备领域试点基础上逐步扩大范围,适时推出收费公专项债券等其他类型债券品种。
3、遏制地方和融资平台利用储备土地变相违规融资。62号文推行土地储备专项债券,进一步规范土地储备融资行为,将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化,并明确指出“地方各级不得以土地储备名义为非土地储备机构举借债务,不得通过地方债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供”。从机制上堵住地方及融资平台等利用储备土地进行抵押融资的“后门”、“歪门”,防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生,为落实地方土地资产违规管理问责铺平了道。
整体看,62号文推行土地储备专项债券,是地方债务管理理念精细化的体现,并逐步向项目收益和融资自求平衡管理理念升级,能够更加清晰地测算地方可承担的债务规模及地方土地资产对债务的保障程度,提升专项债券的市场化水平,并遏制地方和融资平台利用储备土地变相违规融资,科学防范专项债务风险。
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